GS. TS. Nguyễn Vân Nam
Ở đâu có quyền lực ở đó có thể có tham nhũng. Ai cũng biết vậy, nhưng cách hiểu về tham nhũng, qui mô, “chất lượng” và hậu quả của tham nhũng rất khác nhau tùy mỗi nước. Tham nhũng gây tổn thất lớn và là một cản trở cho sự phát triển. Vậy chống tham nhũng được không? Bằng cách nào?
Bài 1: Tham nhũng ở những nước nghèo: Ngày càng trầm trọng!
Ngày nay, qúa trình toàn cầu hóa đã khiến tham nhũng không còn là chuyện nội bộ của mỗi quốc gia. Cộng đồng quốc tế phải đặc biệt quan tâm đến việc cùng nhau tìm ra cách thức chung để giải quyết nạn tham nhũng, cũng có nghĩa là cần tìm ra những đặc trưng có giá trị phổ quát của tham nhũng.
Tham nhũng: Sự lạm dụng quyền lực
Các nước phát triển – nơi có môi trường cạnh tranh tự do, lành mạnh, phải quan tâm xử lý cạnh tranh không lành mạnh giữa chính các công ty của mình ở thị trường nước ngoài, nơi họ có thể dễ dàng hối lộ để nhận được hợp đồng. Trong vai trò nước cung cấp viện trợ phát triển và các khoản vốn đầu tư quan trọng nhất cho phát triển, các nước này ngày càng phải quan tâm đến việc sử dụng tiền của nước nhận viện trợ. Quản trị công tồi tệ gây thất thoát, sử dụng không hiệu quả số tiền này có thể gây hậu quả dây chuyền rất nghiêm trọng đến cộng đồng quốc tế (như trường hợp khủng hoảng của Hy Lạp). Cấp viện trợ, tín dụng một cách dễ dãi không cần quan tâm đến hiệu quả sử dụng cũng sẽ khiến người đóng thuế tại nước cấp viện bất bình và có thể dẫn đến giảm mạnh độ tín nhiệm vào chính phủ.
Theo Tổ chức minh bạch quốc tế TI (Transparency International) tham nhũng là sự lạm dụng quyền lực được tin cậy giao phó cho lợi ích cá nhân. “Corruption is operationally defined as the misuse of entrusted power for private gain”. Dưới góc độ pháp lý rộng hơn, luật pháp của nhiều nước Châu Âu định nghĩa tham nhũng gồm 02 yếu tố cấu thành: Hành vi lạm dụng vị trí quyền lực, không tôn trọng các chuẩn mực đạo đức, chuẩn mực hành vi, trách nhiệm công chức và luật pháp; và Cho lợi ích cá nhân. Những định nghĩa như vậy chủ yếu hướng vào sự lạm dụng quyền lực công (quyền lực của Nhà nước, cơ quan công quyền).
Tham nhũng là sự lạm dụng quyền lực được tin cậy giao phó cho lợi ích cá nhân.
Hình minh hoạ. Nguồn: Outlookindia.com
Tuy nhiên, lạm dụng quyền lực được tin cậy giao phó không chỉ trầm trọng ở cơ quan công quyền, mà còn ngày càng phát triển trong giao dịch kinh tế, dân sự, chính trị quốc tế. Vì vậy, Hội đồng Châu Âu cùng Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển đã đưa ra một định nghĩa rộng hơn về tham nhũng. Theo đó, tham nhũng gồm các yếu tố cấu thành sau: Hành vi của những người được tin cậy giao phó nhiệm vụ công hoặc tư; Không tôn trọng trách nhiệm và nghĩa vụ của mình; Nhằm đạt được các lợi ích không chính đáng. Định nghĩa này bao trùm các lĩnh vực công, tư, bán công, chuẩn mực đạo lý của xã hội dân sự, thực tiễn lợi dụng vị trí được tin cậy trong giao dịch dân sự, cũng như tham nhũng chính trị.
Điểm đặc biệt là ở đây, người ta không nhắc đến quyền lực mà chỉ nói đến nhiệm vụ được tin cậy giao phó. Điều này phù hợp với quan điểm chung thống nhất hiện nay về nguyên tắc phân chia quyền lực trên cơ sở quan hệ giữa nhiệm vụ và quyền hạn trong một Nhà nước pháp quyền. Theo đó, quyền lực được trao là để hoàn thành một nhiệm vụ xác định. (Nghĩa là phải xác định nhiệm vụ cụ thể trước khi trao quyền). Việc nhấn mạnh “được tin cậy giao phó” cho thấy nguyên nhân sâu xa của tham nhũng nằm ở lòng tin, ở giá trị của sự được tin cậy và cùng với nó là sự cần thiết phải xây dựng Nhà nước pháp quyền, xây dựng xã hội dân sự. Ngoài ra, việc không còn giới hạn mục tiêu tham nhũng trong phạm vi “vì mục đích cá nhân”, mà mở rộng thành “đạt được những lợi ích không chính đáng” cũng giúp pháp luật dễ dàng thâu tóm được hầu hết các hình thức tham nhũng rất tinh vi hiện đại.
Tham nhũng là một hiện tượng đặc trưng và nổi tiếng của các nước đang phát triển (ĐPT), đặc biệt là các nước nghèo. Nhưng không phải vì thế mà người ta nhanh chóng đồng ý về nguyên nhân gây tham nhũng. Vào những năm 90 của thế kỷ trước, khi tham nhũng còn được xem là chuyện nội bộ của các nước ĐPT, thì quản trị công tồi = chính phủ yếu kém (Bad Goverment) vẫn được coi là nguyên nhân cơ bản gây tham nhũng. Vì vậy, để chống tham nhũng, các nước cấp viện yêu cầu các nước ĐPT xây dựng một chính phủ quản trị tốt theo tiêu chí của EU, như sau:
-Trách nhiệm của chính phủ thể hiện qua sự minh bạch và kiểm soát được của các trình tự ra quyết định.
-Sự chính danh của chính phủ qua bầu cử.
-Nhà nước pháp quyền.
-Trách nhiệm vì quyền lợi cộng đồng của các định chế công.
-Tôn trọng quyền con người.
-Bảo đảm tự do ngôn luận, báo chí.
-Tạo điều kiện cho các tổ chức xã hội tham gia vào quá trình cân bằng-kiểm soát quyền lực công.
Không khó khăn gì để thấy ngay rằng những yêu cầu này là phi thực tế, không thể thực hiện nổi ở các nước ĐPT, mà đặc biệt là ở các nước kém phát triển mới bước đầu xây dựng Nhà nước pháp quyền. Do những đòi hỏi này là quá cao, không phù hợp khả năng và hoàn cảnh thực tế của mình, các nước ĐPT cũng không tin vào các biện pháp chống tham nhũng được các nước cấp viện đề nghị.
Sau đó, trước tình hình tham nhũng ở các nước ĐPT càng trầm trọng, dưới sức ép tòan cầu hóa, các tổ chức quốc tế, các nước phát triển đã phải phối hợp nghiên cứu chống tham nhũng một cách thực tế hơn, bài bản hơn. Ngày nay, ngân hàng thế giới WB, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD, Liên minh Châu Âu, nhận định nguyên nhân gây ra tham nhũng chủ yếu là do: Nghèo đói; Quản trị công kém; Tác động của các công ty nước ngoài.
Tiêu chí để xây dựng một chính phủ có khả năng quản trị tốt cũng thay đổi uyển chuyển hơn. Đó là: Một chính phủ có ý thức trách nhiệm cao; tôn trọng các nguyên tắc dân chủ; xây dựng được các điều kiện khung thuận lợi cho phát triển kinh tế, xã hội là điều kiện cơ bản để chống đói nghèo, chống tham nhũng.
Một số kinh nghiệm quốc tế:
Các tổ chức quốc tế lớn như Liên Hiệp Quốc, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển, Liên minh Châu Âu, Ngân Hàng Thế giới và nhiều nước cấp viện đều có công trình nghiên cứu sâu về tình trạng tham nhũng và đề xuất giải pháp chống tham nhũng ở các nước ĐPT.
Vào năm 1999, nhóm 07 nước công nghiệp phát triển nhất G-7 họp tại Köln (Đức) bàn việc cắt giảm nợ cho các nước nghèo, đã đề xuất chiến lược “Xây dựng và thực hiện chiến lược chống nghèo đói” (Poverty Reduction Strategy Paper, PRSP) và quyết định lấy việc thực hiện PRSP làm điều kiện để miễn, giảm nợ cho các nước ĐPT. Ngày nay, các nguyên tắc nêu trong PRSP được công nhận là những nguyên tắc không thể bỏ qua trong cuộc chiến chống tham nhũng-nghèo đói.
PRSP nhận định, một mặt, tham nhũng là một trong những nguyên nhân chính trực tiếp gây ra, làm trầm trọng thêm tình trạng đói nghèo; tác động nhiều mặt đến kinh tế, chính trị, cá nhân, xã hội; và là một trong những biểu hiện đặc trưng của quản trị công tồi (Bad Government). Tham nhũng gây tổn thất các nguồn lực quan trọng là một cản trở to lớn đối với công cuộc chống đói nghèo.
Mặt khác, đói nghèo cũng là một nguyên nhân căn bản gây ra tham nhũng. Chống đói nghèo tốt tạo điều kiện chống tham nhũng có hiệu quả. Kết quả chống đói nghèo, chống tham nhũng tuy phụ thuộc vào điều kiện xã hội, chính trị, kinh tế và truyền thống đạo lý của mỗi nước, nhưng không thể không dựa trên một số nguyên tắc chính có tính phổ cập.
Trên cơ sở đó, PRSP nêu các nguyên tắc chung nhất chống đói nghèo- tham nhũng, đó là :
Một, phải kết hợp một cách hữu cơ giữa chống tham nhũng với chống đói nghèo trong một chiến lược chống đói nghèo chung;
Hai, phải tuân thủ ít nhất là các nguyên tắc sau:
Minh bạch:
-Trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước, cơ quan công quyền
-Hành vi càng minh bạch, càng dễ kiểm soát, càng khó bị lợi dụng.
-Chiến lược PRSP cụ thể hóa, làm minh bạch các hoạt động của Nhà nước.
-Nhà nước không chỉ chịu trách nhiệm đưa các chiến lược kinh tế, chính trị ra thảo luận công khai, mà còn phải cung cấp bằng chứng đã thực hiện chúng như thế nào.
Truy cứu trách nhiệm đến nơi đến chốn:
-Qui định rõ ràng, cụ thể ai, cơ quan công quyền nào chịu trách nhiệm về các biện pháp, hành vi nào.
-Có quy trình pháp lý truy cứu trách nhiệm của tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình hình thành và thực hiện hoạt động quản lý Nhà nước.
-Kiểm soát và cân bằng quyền lực với sự tham gia mạnh mẽ của cơ quan lập pháp và xã hội để truy cứu đến nơi đến chốn trách nhiệm của chính phủ và cán bộ, công chức.
Trách nhiệm giải trình và chứng minh của chính phủ, cơ quan công quyền:
-Chính phủ có trách nhiệm giải trình công khai lý do thực hiện của bất cứ hoạt động quản lý, sử dụng quyền lực công nào; và
-Chứng minh sự hợp lý của chúng trước người dân, công luận.
Sự tham gia sâu rộng của người dân, tổ chức xã hội:
-Theo dõi, phê phán, tố cáo hoạt động sai trái của chính phủ, cơ quan công quyền, các định chế khác.
-Tạo cơ sở hợp lý cho qui trình hình thành quyết sách địa phương, nâng cao tính minh bạch, khả năng truy cứu trách nhiệm của quản trị công và tạo điều kiện để kiểm soát tốt hơn việc sử dụng các nguồn lực (Chương trình PRSP nào có kế hoạch thực hiện điểm này được gọi là Full-PRSP).
-Quyền khởi kiện như một pháp nhân của Hiệp hội.
Nhà nước pháp quyền:
-Sự độc lập của Tòa án, đặc biệt là Tòa hành chính phải có thẩm quyền xem xét, kiểm tra bất cứ hoạt động nào sử dụng quyền lực Nhà nước của chính phủ và cơ quan công quyền.
-Quyền khởi kiện bất cứ hoạt động quản lý Nhà nước nào của người dân, của Hiệp hội và tổ chức phi chính phủ.
-Sự hoàn chỉnh của hệ thống tòa án, bao gồm Tòa Hiến pháp.
Tham nhũng ở Việt Nam: Kinh doanh quyền lực!
Một trong những đặc điểm của Việt Nam là: cơ hội tham nhũng rất lớn; khả năng bị phát hiện, truy tố thấp; cơ hội giải quyết nội bộ rất cao. Ở VN, chức, quyền có thể mua, sau đó “người mua” lợi dụng quyền, chức để thu lợi cá nhân. Phải chỉ đích danh cuộc kinh doanh quyền lực này là tham nhũng!
Hình minh hoạ. Nguồn: greenwellfuture.com
Cứ đến mùa tựu trường, bác gác cổng trường oai hẳn lên vì có quyền phân phát hồ sơ nhập học. Với bác ấy, nhận thêm vài nghìn cho mỗi hồ sơ để tăng ngân sách gia đình mình, hẳn cũng là điều tự nhiên thôi, chẳng việc gì phải băn khoăn. Ai đã từng xếp hàng mua vé tàu tết, chắc hẳn không thể quên anh trật tự viên đầy quyền lực. Bạn có thể tự nhiên phải nhường chỗ cho vài người được anh ta xếp lên trước với những lý do đầy sức thuyết phục. Vài chục nghìn cho một lần xếp vượt chỗ là điều hiển nhiên anh trật tự viên vẫn làm. Và…không ai thấy đó là điều cần lên án cả. Xa hơn, cao hơn bác bảo vệ, anh trật tự viên, vẫn là những hành vi ấy nhưng ở mức độ “khủng” hơn. Họ xếp chỗ nhận những dự án, hợp đồng, chia đất… hàng trăm triệu USD và thu nhập từ công việc xếp chỗ có thể tới hàng chục triệu USD, cũng là để tăng thu nhập đáp ứng nhu cầu ngày càng không thể thỏa mãn nổi của cá nhân, của gia đình, của họ hàng. Và tất nhiên chẳng ai việc gì phải lăn tăn lương tâm khi làm điều đó vì gia đình.
Lạm dụng quyền lực là sử dụng quyền lực không đúng mục đích, không đúng chức năng, ngoài giới hạn được phép. Để có thể giữ mức sống tối thiểu; để nâng cao thu nhập đáp ứng những nhu cầu ngày càng cao của gia đình; để củng cố và mở rộng lợi ích của mình và bạn hữu…người ta sử dụng quyền lực. Do rất nhiều nguyên nhân, mục đích sử dụng quyền lực như thế được thừa nhận- hay chí ít cũng nhận được sự thông cảm- một cách tổng quát và rộng khắp trong xã hội, bất chấp ai là người có quyền gì và dùng nó để đạt được mục tiêu cụ thể nào.
Sự thừa nhận- hay thông cảm- một cách tổng quát bất thành văn như vậy đã chính danh hóa việc sử dụng quyền lực vì mục đích cá nhân. Nghĩa là việc sử dụng quyền lực được tin cậy giao phó để phục vụ lợi ích cá nhân- đặc biệt là vì gia đình, bà con họ hàng, bạn bè- được ngầm hiểu là đúng mục đích, đúng chức năng và trong giới hạn cho phép, không phải là sự lạm quyền. Vì vậy, có thể nói, ở Việt Nam, tham nhũng là kinh doanh quyền lực. Đây chính là một trở ngại rất lớn cho công cuộc chống tham nhũng.
Phải chỉ đích danh cuộc kinh doanh quyền lực này là tham nhũng. Tham nhũng ở Việt Nam, về cơ bản, cũng có những đặc trưng như tham nhũng ở các nước ĐTP, bị nghèo đói do thể chế:
Thứ nhất: Cơ hội tham nhũng rất lớn; khả năng bị phát hiện, truy tố thấp; cơ hội giải quyết nội bộ rất cao.
-Quyền lực công bao trùm toàn bộ các lĩnh vực thiết yếu của đời sống cá nhân, hoạt động của xã hội. Ở những nước này, Nhà nước là người duy nhất có quyền định đoạt việc sử dụng đất đai, tài nguyên, công nhận các hình thức sở hữu tư nhân, chuẩn y mọi hình thức đầu tư. Các công ty Nhà nước độc quyền cung cấp điện, nước, khí đốt, nhu yếu phẩm, giao thông,…
-Chưa luật hóa giới hạn quyền lực và trách nhiệm cụ thể của người sử dụng quyền lực. Luật pháp thiếu các chuẩn mực luật định xác định nguyên tắc trao và xác định quyền lực cụ thể gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ cụ thể. Quyền lực được trao vì những mục đích lý tưởng chung chung. Trách nhiệm sử dụng quyền lực vì vậy cũng chung chung. Trách nhiệm cá nhân chỉ có tính hình thức và không thể xác định rõ ràng được trong thực tế do quan hệ xã hội nhiều tầng của công chức, cán bộ Nhà nước, cán bộ đảng cầm quyền.
-Không thể truy cứu trách nhiệm cuối cùng do chưa luật hóa qui trình truy cứu trách nhiệm đến tận gốc rễ. Vì một qui trình như vậy sẽ không phù hợp với lợi ích của đa số người sử dụng quyền lực công để thủ lợi cá nhân.
-Sự chồng chéo, không minh bạch về thẩm quyền xử lý tham nhũng. Ở những nước nghèo do cơ chế, phân chia thẩm quyền xử lý tham nhũng cũng là một lĩnh vực tham nhũng béo bở. Sự chồng chéo, không minh bạch này được chủ đích tạo ra để: bảo vệ và củng cố quyền lực của nhóm lãnh đạo „Nhà nước trên Nhà nước“; kiểm soát hoạt động tham nhũng kinh doanh quyền lực cho phù hợp với tương quan quyền lực của các nhóm lợi ích ở cấp cao nhất.
-Hệ thống pháp luật vừa thiếu vừa lỏng lẻo.
Thứ hai, tham nhũng chủ yếu vì lợi ích kinh tế:
-Khởi đầu, tham nhũng ở các nước ĐPT nghèo do thể chế chỉ nhằm lợi ích kinh tế. Tiếp đó, sự tích lũy nhanh chóng của cải từ tham nhũng, sự thâu tóm quyền lực qua cơ chế xử lý tham nhũng, … đã dẫn đến hình thành một vài nhóm có cùng lợi ích kinh tế chia nhau quyền lực quản lý đất nước. Đây là hệ quả khó tránh khỏi khi một quốc gia nghèo đói do thể chế bước vào giai đoạn phát triển kinh tế với sự giúp đỡ của các nguồn lực bên ngoài.
-Hình thành, phát triển các nhóm lợi ích có quyền lực lớn, cản trở mạnh mẽ công cuộc chống tham nhũng, quá trình dân chủ hóa đất nước.
-Sự hình thành một vài nhóm lợi ích cùng chia sẻ quyền lực quản lý Nhà nước (Oligarchie) trong giai đoạn kinh tế phát triển sẽ trở thành trở ngại chính cho giai đoạn phát triển tiếp theo: cải tổ hệ thống chính trị-xã hội cho thích ứng với phát triển, hội nhập kinh tế quốc tế. Quan tâm chính của các nhóm lợi ích là củng cố quyền lực của mỗi nhóm và cân bằng lợi ích giữa họ. Công cụ chính của họ là phân phối lợi ích kinh tế từ việc kinh doanh quyền lực (tham nhũng) cho mỗi nhóm.
-Các nhóm như vậy chỉ đồng ý thực hiện những cải cách, quyết sách nào không ảnh hưởng đến quyền lực chính trị mang lại lợi ích kinh tế của mình. Khi đó, quyết sách quốc gia thường là thỏa hiệp lợi ích giữa các nhóm này, không vì lợi ích quốc gia. Quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế, chiến lược phát triển ,…vẫn được thực hiện về hình thức. Nhưng bản chất đã bị làm cho sai lệch, chỉ còn được định hướng theo các thỏa hiệp bảo đảm, bảo vệ lợi ích nhóm. Những cải cách, quyết sách nào không ảnh hưởng đến lợi ích nhóm mới được thực hiện.
-Không bị lên án về mặt đạo đức.
-Do rất nhiều nguyên nhân- mà đặc biệt do nghèo đói kéo dài trong một thể chế dùng quyền lực để cưỡng đoạt lòng tin- việc phải tìm mọi cách để đảm bảo sự tồn tại có thể của gia đình đã không chỉ là mục đích, mà còn trở thành một biện minh vạn năng về mặt đạo lý cho việc lạm dụng quyền lực. Những tham nhũng không trực tiếp cho thấy thiệt hại vật chất nặng nề rất ít khi bị xã hội lên án.
Và cuối cùng, ở Việt Nam, ai cũng có thể tham nhũng!
Bài 2: Chống tham nhũng ở Việt Nam
